EU-CO₂-Grenzabgabe sorgt für Streit

Die Europäische Union mutet sich und der Welt viel zu. Seit 1. Januar erhebt sie eine Kohlendioxidabgabe auf wichtige Güter, die nach Europa importiert werden. Manche sehen darin Klimapolitik, andere ein bürokratisches Ungetüm, noch andere puren Protektionismus. Auch das böse Wort des Öko-Imperialismus geht um. Die EU selbst nennt es etwas sperrig einen „Kohlendioxid-Grenzausgleichsmechanismus“, auf Englisch CBAM abgekürzt.

Ein Ausgleich soll damit für die europäische Klimapolitik geschaffen werden: Die EU belegt Importeure von Waren mit einer CO₂-Abgabe, um den Schaden auszugleichen, den sie den heimischen Herstellern mit einer anderen Klimaabgabe zugefügt hat. Energieintensive europäische Unternehmen müssen im Prinzip für jede in der Produktion ausgestoßene Tonne Kohlendioxid im Emissionshandel Zertifikate kaufen. Damit sind sie am europäischen Markt gegenüber ausländischen Anbietern benachteiligt. Diesen Nachteil soll der Ausgleichsmechanismus korrigieren und verhindern, dass hiesige Unternehmen mit hohem CO₂-Ausstoß ihre Produktion ins Ausland verlagern. Das würde die europäische Wirtschaft schwächen und den globalen Ausstoß von Kohlendioxid in die Höhe treiben. „Carbon leakage“, die Verlagerung von CO₂-Emissionen in andere Länder, wird dieses Risiko genannt.

Der Traum der Theoretiker muss sich beweisen

CBAM ist so ein lang ersehnter Traum von Umweltökonomen, die in der Theorie die Bedingungen einer möglichst effizienten Klimapolitik erforschen. Auch in anderen Staaten, im Vereinigten Königreich oder in Australien, wird solch ein Grenzausgleichsmechanismus für CO₂ erwogen. Doch jetzt muss die Theorie sich in der Praxis bewähren. Die Europäische Union ist das Versuchskaninchen.

„Es ist die Idee, dass die EU eine Art klimapolitische Insel werden kann in einer Welt, die Klimapolitik anders oder gar nicht betreibt“, sagt Clemens Fuest, der Präsident des Ifo-Instituts in München. Er bezweifelt, dass das mit der neuen Abgabe gelingen kann.

Eine andere Begründung für den Ausgleichsmechanismus zielt direkt auf den Klimaschutz im Ausland. Weil ausländische Unternehmen nun CO₂-Zertifikate erwerben müssen, um in der EU Waren zu verkaufen, dürften sie sich bemühen, ­weniger Klimagase auszustoßen. Auch ausländische Regierungen will die EU anleiten: Belasten diese ihre eigenen Unternehmen mit einem CO₂-Preis, können entsprechende Zahlungen auf die europäische Einfuhrabgabe angerechnet werden. Man muss das nicht Imperialismus nennen. Aber sicher ist, dass die EU als Klimavorreiter mit dem Mechanismus Druck auf ausländische Regierungen ausüben will.

Besonders pikant ist das mit Blick auf Entwicklungsländer. Ihnen wird im Rahmen der globalen Klimaschutzkonferenzen zugesichert, dass sie ihren eigenen, langsameren Weg des Klimaschutzes gehen dürfen. Mit dem Grenzausgleichsmechanismus aber zwingt die EU diese Staaten teilweise auf europäisches Klimaschutzniveau.

Die politischen Kosten von CBAM sind hoch

Dagegen regt sich Widerstand im Ausland. Die EU befördere eine neue Form des Handelsprotektionismus, wetterte die chinesische Regierung am Jahresbeginn. Die Europäer trieben die Kosten des Klimaschutzes für Entwicklungsländer in die Höhe und untergrüben das internationale Vertrauen. Unfair und diskriminierend, so lautet das chinesische Verdikt. Peking kündigte an, dagegen vorzugehen. Neben China gibt es deutliche Kritik an CBAM auch aus Russland, aus Indien oder aus Brasilien. Der Grenzausgleichsmechanismus sei ein wichtiger Stolperstein in den Verhandlungen mit Indien über ein Freihandelsabkommen, heißt es in Brüssel. Im Handelsabkommen mit den südamerikanischen Mercosur-Staaten gibt es zu CBAM eine Kompromissformel, die unterschiedlich interpretiert wird.

Unvermeidbar scheint handelspolitisches Ungemach aus Washington. Die Regierung von Donald Trump hält schon die europäischen Mehrwertsteuern für ein Handelshemmnis. Umso mehr muss das aus amerikanischer Sicht für die CO₂-Abgabe bei der Einfuhr gelten.

Fotos Adobe Stock / Bearbeitung F.A.Z.

Die politischen Kosten von CBAM für die EU sind damit hoch, doch es drohen auch wirtschaftliche Kosten. Die Einfuhrabgabe belastet die europäische Wirtschaft, zum Beispiel die Landwirte. Als Reaktion auf hohe Düngerpreise hat die Europäische Kommission schon Ausnahmen angekündigt, um den CBAM-Aufschlag auf importierte Düngemittel zu reduzieren und vorübergehend vielleicht ganz abzuschaffen. In dieser Woche schlug die Kommission vor, den generellen Einfuhrzoll auf Ammoniak und andere Dünger zeitweise auszusetzen, um die CBAM-Belastung auszugleichen. Das sind Zuckerchen für die Regierungen in Rom und Paris, damit diese trotz Bauernprotesten dem Mercosur-Pakt zustimmen. Es zeigt aber, dass die mit dem Grenzausgleich erhöhten Einfuhrpreise heimische Produzenten belasten.

Im Export bleiben europäische Unternehmen benachteiligt

Das gilt für Landwirte, mehr aber noch für Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes. Sie zahlen wegen CBAM für eingeführte Vorprodukte höhere Preise, und sie zahlen Zertifikate für den CO₂-Ausstoß ihrer eigenen Produktion. Beides schadet ihrer Wettbewerbsfähigkeit im Ausland. „Es ist eine Illusion, dass man mit dem Grenzausgleichsmechanismus die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie schützen kann“, sagt Fuest. „Auf der Exportseite, auf allen Weltmärkten, bleiben die europäischen Unternehmen benachteiligt.“

Die Kommission weiß das. Im Dezember schlug sie vor, den Ausgleichsmechanismus auf weitere 180 Waren auszuweiten, darunter Produkte wie Waschmaschinen, Autoteile oder Kabel, in die viel Stahl und Aluminium eingeht. Das würde den Produktionsvorteil im Ausland ein gutes Stück abschmelzen und Versuche, CBAM zu umgehen, erschweren. Der Unmut im Ausland aber nähme noch zu – und erst recht, wenn CBAM idealtypisch für alle Importe gälte.

Bislang gilt der Ausgleichsmechanismus nur für wenige Grundstoffe, deren Produktion besonders energie- und CO₂-intensiv ist: Aluminium, Eisen und Stahl, Eisenerz, Ammoniak, Kaliumnitrat und Zement, dazu Strom und Wasserstoff. Zur bürokratischen Entlastung sind Importeure, die im Jahr bis zu 50 Kilogramm der entsprechenden Materialien einführen, von der CO₂-Abgabe an der Grenze befreit. Die Höhe der Abgabe richtet sich nach dem Durchschnittspreis im europäischen Emissionshandel. Derzeit sind es knapp 90 Euro je Tonne CO₂.

Davon müssen Importeure für dieses Jahr nur einen kleinen Teil zahlen. Stufenweise soll die Abgabe bis 2034 auf 100 Prozent steigen und im Gegenzug die kostenlose Zertifikatsvergabe an energieintensive Industrien in Europa auf null sinken. Im Laufe der Zeit und mit steigenden CO₂-Preisen droht so noch mehr außereuropäischer Unmut über CBAM. Im Endstadium belastet die EU dann ihre eigenen Unternehmen und Importeure mit Kosten für CO₂-Zertifikate, um gleiche Bedingungen im Wettbewerb herzustellen. Hiesige Wirtschaftsverbände fordern derweil, an kostenlosen Zertifikaten für energieintensive Industrien festzuhalten. Ihr Argument: Der Grenzausgleichsmechanismus schafft Wettbewerbsgleichheit nur innerhalb der EU, nicht aber auf internationalen Märkten.

Produktion versus Konsum - Wo soll der Klimaschutz beginnen?

Das liegt daran, dass Europas Klimaschutz mit dem Emissionshandel und dem Grenzausgleichsmechanismus an zwei unterschiedlichen Stellen in der Wirtschaft ansetzt. Mit dem Emissionshandel verpflichtet die EU europäische Unternehmen, möglichst CO₂-arm zu produzieren. Das entspricht den Zusagen im Rahmen der internationalen Klimaschutzkonferenzen, den Ausstoß von CO₂ territorial, innerhalb der EU, zu verringern. Der Klimaschutz über die Produktion ist administrativ relativ einfach zu handhaben, führt aber zu den Wettbewerbsverzerrungen an den Weltmärkten zulasten europäischer Exporteure, solange andere Länder den Klimaschutz lockerer handhaben. Der Grenzausgleichsmechanismus dagegen setzt nicht an der Produktion in Europa an, sondern am CO₂-Fußabdruck des Verbrauchs der importierten Güter in der EU. „Das passt eigentlich gar nicht zusammen“, sagt Gabriel Felbermayr, der Präsident des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung in Wien.

Gabriel Felbermayrdpa

Würden alle oder die meisten Staaten ihre CO₂-Belastung über den jeweiligen heimischen Verbrauch erfassen und verringern, gäbe es die Wettbewerbsverzerrungen an den globalen Märkten nicht. Das aber ist reine Theorie, ein solcher Klimaklub ist nicht in Sicht. Es gilt als sehr unwahrscheinlich, dass gerade die großen Wirtschaftsmächte Vereinigte Staaten und China in absehbarer Zeit wirksame CO₂-Preise einführen werden.

Ein Klimaklub dieser Art würde auch bedingen, dass europäische Produzenten, die ins Ausland verkaufen, an der Grenze – ähnlich wie bei der Mehrwertsteuer – von CO₂-Abgaben freigestellt würden. Das würde die Benachteiligung europäischer Exporteure im Ausland beenden. Europäische Umweltschützer wären wohl nicht begeistert.

Schon jetzt hat die EU in dem Grenzausgleichsmechanismus darauf verzichtet, die heimischen Exporteure von der CO₂-Zertifikatspflicht zu entlasten. Zu groß ist die Gefahr, dass eine solche Regelung als unerlaubte Exportsubvention eingestuft würde, die vor der Welthandelsorganisation (WTO) keinen Bestand hätte. Trotzdem geht die EU mit CBAM das Risiko ein, in einem möglichen WTO-Verfahren zu verlieren. Für die Europäer, die in Abgrenzung zu den USA ihre Regeltreue zu internationalen Vereinbarungen so sehr betonen, wäre das ein großer Reputationsschaden.

Zweifel an der Kompatibilität mit der WTO

Die Kommission betont nachdrücklich, dass der Grenzausgleichsmechanismus WTO-kompatibel sei. Handelsjuristen auf der ganzen Welt sind sich da nicht so sicher. Dreißig Seiten braucht Takemasa Sekine von der Yokohama National University in einer Publikation des japanischen ­Finanzministeriums, um die vielen juristischen Stolpersteine aufzuzeigen. Sein Schluss: Es besteht das Risiko, dass Schiedsgerichte CBAM als Verstoß gegen das WTO-Recht werten.

Dabei geht es um die Frage, ob die EU mit der Regelung Güteranbieter diskriminiert. Es geht darum, ob die EU die Einfuhr von Gütern mit Abgaben belasten darf, nur weil die Produktionsbedingungen im Ausland nicht ihren klimapolitischen Wünschen entsprechen. Es geht auch um die Frage, ob Ausnahmeklauseln zum Schutz von Umweltgütern anzuwenden seien. Legitime Handelshemmnisse müssten nach Teilen des WTO-Rechts zwingend geboten sein, um die gewünschten Ziele – hier der Klimaschutz – zu erlangen. Das ist bei CBAM bei Weitem nicht klar. „Die EU könnte aus ihrem Klimafonds Unternehmen Finanzmittel zur Verfügung stellen, um die Produktion in den Entwicklungsländern mit besserer Technologie klimafreundlicher zu machen“, sagt Rolf Langhammer vom Institut für Weltwirtschaft in Kiel. Dem Klimaschutz wäre damit auch ohne CBAM-Handelshemmnisse gedient.

Weil die Vereinigten Staaten die Streitschlichtung im Rahmen der WTO seit Langem blockieren, wird der europäische Ausgleichsmechanismus auf absehbare Zeit kaum an juristischen Einwänden scheitern. Fuest vom Ifo-Institut sieht die größeren Risiken in der Praktikabilität.

Lohnt sich der Aufwand?

Die theoretisch so simple Idee, den CO₂-Gehalt von Importgütern und damit die Höhe des Grenzausgleichs zu bestimmen, überzeugt ihn ganz und gar nicht: zu ungenau, zu viel Bürokratie, erhebliche rechtliche Risiken, und das erst recht, wenn CBAM auf weitere Produkte ausgedehnt würde. Auch die Deutsche Industrie- und Handelskammer klagt, dass Zulieferer in Drittstaaten häufig nicht in der Lage oder bereit sein, die geforderten Angaben über den CO₂-Gehalt zu liefern. Für europäische Unternehmen sind damit große Rechtsrisiken verbunden.

Die EU behilft sich mit Pauschalierungen des CO₂-Gehalts bei der Einfuhr. „Je mehr pauschaliert wird, desto eher wird die WTO die Regeln als diskriminierend und protektionistisch einstufen“, warnt Fuest. Desto größer sei auch die Wahrscheinlichkeit, dass der angestrebte Klimaschutz gar nicht erreicht werde. „Stimmt da noch das Verhältnis von Kosten und Nutzen?“, fragt der Ifo-Präsident. „Ist es gerechtfertigt, dass die EU voranmarschiert und diesen gewaltigen Aufwand dafür betreiben will?“

Kein Wunder, dass Ökonomen schon über Alternativen zu CBAM nachdenken. Felbermayr könnte sich vorstellen, die CO₂-intensive Industrie in der EU weiter mit freien Zertifikaten zu versorgen und zugleich den Verbrauch von CO₂- und energieintensiven Grundstoffen in Europa pauschal mit einer Klimaabgabe zu belasten. Fuest sieht als einzige realistische Option, die Verhandlungen mit anderen Ländern voranzutreiben, um gemeinsam CO₂-Preise einzuführen. „Der Versuch, eine Insellösung in der Klimapolitik anzustreben, ist nicht erfolgreich und praktisch kaum zu machen.“ Dekarbonisierung werde priorisiert vor der Wettbewerbsfähigkeit: „Dann darf man sich nicht wundern, wenn die Wirtschaft stagniert oder schrumpft.“